A Directiva da UE relativa ao Desempenho Energético de Edifícios foi actualizada e, pela primeira vez, inclui requisitos mínimos de estacionamento para bicicletas em edifícios residenciais e não-residenciais. Os Estados Membros devem transpôr a Directiva para os seus quadros jurídicos até Maio de 2026. No entanto, existem algumas derrogações e ambiguidades no texto que podem levar a uma diminuição dos objectivos na sua transposição. Como se costuma dizer, o diabo está nos detalhes.
O Governo português criou um grupo de trabalho para a transposição desta Directiva para o ordenamento jurídico português. Neste âmbito, e a convite da ADENE – Agência para a Energia, que coordena a fase 1 dos trabalhos, a MUBi enviou o contributo apresentado de seguida.
Contributo e recomendações da MUBi para a transposição da Directiva Europeia relativa ao Desempenho Energético de Edifícios para o ordenamento jurídico português
1. Enquadramento e considerações gerais
A 24 de abril de 2024, o Parlamento Europeu e o Conselho da União Europeia adoptaram uma nova versão da Directiva da UE relativa ao Desempenho Energético de Edifícios1 (em inglês “EPBD”: Energy Performance of Buildings Directive). Se nas versões anteriores, a EPBD já instruía os Estados Membros a estabelecerem políticas coerentes para edifícios, mobilidade e planeamento urbano, a actual versão passou a dar uma importância acrescida à questão da mobilidade sustentável e estabelece requisitos mínimos de estacionamento para bicicletas em várias categorias de edifícios residenciais e não residenciais.
Nos agregados familiares que vivem em habitações isoladas e possuem automóvel, o uso do automóvel pode representar cerca de 50% do consumo global de energia (mobilidade e habitação). Em habitações com menor consumo energético ou em blocos de apartamentos, essa percentagem é ainda mais elevada2. É, portanto, essencial que as normas sobre eficiência energética no sector dos edifícios incluam critérios de mobilidade, tais como regulamentação de estacionamento que desencoraje o uso do automóvel particular e incentive a utilização de modos de transporte mais sustentáveis, como a bicicleta.
A disponibilidade de estacionamento é um factor determinante para as escolhas individuais de mobilidade — quer para a utilização da bicicleta, como do automóvel e de todos os outros modos de transporte. Posto de uma maneira simples, se existir estacionamento fácil e conveniente disponível para um determinado modo de transporte no início e no final de uma viagem, esse modo tem uma probabilidade muito maior de ser escolhido face aos outros. Quando os decisores políticos procuram promover os modos de transporte energeticamente mais eficientes e social e ambientalmente sustentáveis, é imperativo que as políticas públicas tenham em consideração a importância do estacionamento, nomeadamente nos edifícios.
Efectivamente, uma revisão sistemática da literatura científica sobre estacionamento para bicicletas mostrou que a disponibilidade de estacionamento para bicicletas conveniente e de qualidade está associada a uma maior utilização deste modo de transporte e que, conversamente, a falta de estacionamento para bicicletas ou a sua inadequação desencorajam a sua utilização3. A própria EPBD, no considerando (53), realça que «a falta de lugares de estacionamento para bicicletas constitui um grande entrave à utilização deste modo de transporte, tanto em edifícios residenciais como não residenciais».
A disponibilidade de estacionamento seguro para bicicletas torna-se ainda mais importante no caso das bicicletas com maior custo de aquisição, como as bicicletas eléctricas e de carga4,5. Para estas bicicletas é, também, essencial a existência de infraestruturas de carregamento. As bicicletas com assistência eléctrica representam já mais de 50% do mercado de venda de bicicletas em vários países europeus e, por exemplo, na Alemanha são vendidas mais bicicletas de carga do que automóveis eléctricos (BEV). Também em Portugal, estas bicicletas estão cada vez mais presentes, e o Estado tem vindo a incentivar a sua aquisição, tanto por particulares como por empresas, através dos apoios do Fundo Ambiental e, no caso da administração pública, através de apoios do Fundo para o Serviço Público de Transportes. Portugal foi, ainda, o primeiro país da UE a baixar o IVA na compra de bicicletas para a taxa reduzida.
A EPBD, no n.º 9 do artigo 14.º, determina que «Os Estados-Membros asseguram a coerência das políticas em matéria imobiliária [policies for buildings], de mobilidade ativa e verde, de clima, energia e biodiversidade e de planeamento urbano.». Portugal tem duas estratégias nacionais para a mobilidade activa em vigor: a Estratégia Nacional para a Mobilidade Activa Ciclável (ENMAC) 2020-20306 e a Estratégia Nacional para a Mobilidade Activa Pedonal (ENMAP) 20307. A ENMAC 2020-2030 estipula como metas para 2030 que 7,5% das viagens em território nacional e 10% nas cidades portuguesas sejam feitas em bicicleta, devendo estas metas «resultar diretamente da redução da utilização do transporte automóvel privado».
A legislação portuguesa estabelece que o Estado promove as formas de mobilidade activa, nomeadamente através da implementação de estratégias de âmbito nacional para a mobilidade em bicicleta e mobilidade pedonal (Lei de Bases do Clima8, artigo 50.º). A implementação da ENMAC 2020-2030 consta da versão em vigor do Plano Nacional Energia e Clima 2030 (PNEC 2030)9, e ambas as estratégias nacionais para a mobilidade activa, ENMAC e ENMAP, da versão actualizada do PNEC 2030 que Portugal entregou à Comissão Europeia em dezembro de 202410.
Importa, ainda, mencionar que a própria ENMAC 2020-2030, quando foi publicada, em 2019, invocava já as directrizes europeias sobre coerência de políticas para edifícios, mobilidade activa e sustentável e planeamento urbano e, em particular a transposição dos critérios de mobilidade sustentável da EPBD para a legislação portuguesa, como instrumentos importantes para os objectivos nacionais de mobilidade activa.
Em Portugal, o sector dos transportes é já responsável por cerca de um terço das emissões totais de gases com efeito de estufa do país e por 37% do consumo de energia final (mais 25% que a média da UE)11. Os transportes rodoviários são responsáveis por mais de 95% do consumo energético e das emissões deste sector e, também, a principal causa da poluição do ar nas zonas urbanas.
A bicicleta é o meio de transporte energeticamente mais eficiente. Uma bicicleta eléctrica consome pelo menos cinco vezes menos energia (por passageiro, por km) do que um automóvel eléctrico. A bicicleta é, também, mais eficiente em termos de espaço do que um carro. O estacionamento para bicicletas fora da via pública, considerando o consumo total de espaço por unidade (ou seja, o lugar de estacionamento mais os corredores de acesso), pode ser até 20 vezes menor em comparação com o estacionamento para carros. Diminuir o espaço requerido para estacionamento de automóveis, disponibilizando mais espaços de estacionamento para bicicletas, ajudaria a manter os custos crescentes de construção sob controlo. Consequentemente, o estacionamento para bicicletas tem uma pegada de carbono muito menor em comparação com o estacionamento de carros. São necessários menos recursos materiais, o que tem um impacto positivo no consumo energético ao longo do ciclo de vida desses edifícios. Quanto à poluição do ar, embora os carros eléctricos reduzam as emissões de CO2eq e NOx, não mitigam os efeitos de geração de partículas PM10 e PM2.5 não provenientes de emissões de escape12.
É, por tudo isto, fundamental que a transposição da EPBD para o quadro legislativo português seja coerente com os objectivos e metas nacionais para a mobilidade activa e sustentável, desencorajando o uso do automóvel particular e incentivando a utilização dos modos mais eficientes e sustentáveis e, dessa forma, contribuindo para a redução do consumo energético do país, o cumprimento dos compromissos em matéria de acção climática e os objectivos de desenvolvimento urbano sustentável.
Nas secções seguintes, apresentamos as nossas recomendações particulares para a transposição da EPBD, no âmbito da fase 1 dos trabalhos, debruçando-nos sobre o artigo 14.º, com a epígrafe «Infraestruturas para a mobilidade sustentável». Manifestamos, desde já, o nosso interesse e disponibilidade para participar e colaborar nas fases subsequentes da transposição da EPBD.
2. A bicicleta na EPBD
O quadro seguinte apresenta, sumariamente, os aspectos principais da EPBD pertinentes para a mobilidade em bicicleta e o estacionamento de bicicletas em edifícios.
| Edifícios residenciais | Edifícios não-residenciais | |
| Definição | «Lugar de estacionamento para bicicletas»: um espaço designado para estacionar, pelo menos, uma bicicleta; | |
| Estacionamento para bicicletas em edifícios novos ou renovados | Pelo menos, dois lugares de estacionamento para bicicletas por cada fração autónoma residencial (com mais de três lugares de estacionamento para automóveis) Considerando não vinculativo: Dois lugares por fracção autónoma deverão também aplicar-se onde não exista estacionamento automóvel. | lugares de estacionamento para bicicletas correspondentes a, pelo menos, 15 % da capacidade média ou 10 % da capacidade total de utilização dos edifícios (com mais de cinco lugares de estacionamento para automóveis) |
| Estacionamento para bicicletas em edifícios existentes | N/D | lugares de estacionamento para bicicletas correspondentes a, pelo menos, 15 % da capacidade média ou 10 % da capacidade total de utilização dos edifícios, até 1 de janeiro de 2027. (com mais de 20 lugares de estacionamento para automóveis) |
| Bicicletas de carga | Não | Sim |
| Infraestrutura de carregamento para bicicletas eléctricas | Sim | Sim |
| Derrogações | os Estados-Membros podem, sob reserva de uma avaliação levada a cabo pelas autoridades locais e tendo em conta as características locais, incluindo as condições demográficas, geográficas e climáticas, ajustar os requisitos relativos ao número de lugares de estacionamento para bicicletas. Se, no contexto de grandes renovações, não for possível garantir dois lugares de estacionamento para bicicletas por cada fração autónoma residencial, os Estados-Membros asseguram a existência de um número adequado de lugares de estacionamento para bicicletas. | Os Estados-Membros podem ajustar os requisitos relativos ao número de lugares de estacionamento para bicicletas (…) para categorias específicas de edifícios não residenciais aos quais, geralmente, não se acede de bicicleta. |
| Coerência com políticas em outros sectores | Os Estados-Membros asseguram a coerência das políticas em matéria imobiliária, de mobilidade ativa e verde, de clima, energia e biodiversidade e de planeamento urbano. | |
| Assistência técnica | Os Estados-Membros asseguram a disponibilidade de assistência técnica aos proprietários e aos inquilinos de edifícios que pretendam instalar pontos de carregamento e lugares de estacionamento para bicicletas. | |
3. Recomendações particulares
3.1 Edifícios não residenciais
No cálculo da capacidade média referido no artigo 14.º, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea b), recomendamos que períodos de férias ou outros períodos de pouca utilização de um edifício não sejam contabilizados neste cálculo, para evitar que o dimensionamento do estacionamento para bicicletas não seja suficiente para os períodos de maior procura.
3.2 Carregamento de bicicletas elétricas
(53) A promoção da mobilidade ecológica é um elemento fundamental do Pacto Ecológico Europeu e os edifícios podem desempenhar um papel importante na disponibilização das infraestruturas necessárias, não só para o carregamento de veículos elétricos, mas também para as bicicletas. […]
Artigo 14.º, n.º 1, alínea b) e n.º 4, alínea a). A instalação de pré-cablagem pelo menos em 50 % dos lugares de estacionamento para automóveis e de condutas, nomeadamente condutas para cabos elétricos, nos restantes lugares de estacionamento de automóveis, por forma a permitir, numa fase posterior, a instalação de pontos de carregamento para veículos elétricos, bicicletas elétricas e outros tipos de veículos da categoria L;
No n.º 1, alínea b) e n.º 4, alínea a) do artigo 14.º, recomendamos que seja esclarecido que os pontos de carregamento de bicicletas elétricas devem ser independentes dos pontos de carregamento dos automóveis, por forma a que um ponto de carregamento para bicicletas elétricas não possa ficar bloqueado por um automóvel.
Este esclarecimento pode ser adicionalmente justificado pela intenção expressa na Declaração Europeia sobre a Utilização da Bicicleta13, onde as instituições europeias, incluindo os seus Estados-Membros, se comprometem a «promover a implantação de pontos de carregamento para bicicletas elétricas no planeamento urbano e em lugares de estacionamento para bicicletas».
3.3 Requisitos para bicicletas de maiores dimensões
Consideramos que a transposição directa de «bicicletas de maior dimensão do que as bicicletas normais», n.º 1, c) do artigo 14.º, não será a mais adequada, pois poderá funcionar como uma barreira para velocípedes com três ou mais rodas e outros pequenos veículos que não são estritamente classificados como “bicicleta” mas que podem ser um modo de transporte útil, eficiente e sustentável. Em vez disso, cremos que a indicação de medidas específicas constituirá uma situação mais equitativa.
O Código da Estrada, no artigo 112.º, indica que «Velocípede é o veículo com duas ou mais rodas acionado pelo esforço do próprio condutor por meio de pedais ou dispositivos análogos.» e que «Velocípede com motor é o velocípede equipado com motor auxiliar com potência máxima contínua de 1,0 kW, cuja alimentação é reduzida progressivamente com o aumento da velocidade e interrompida se atingir a velocidade de 25 km/h, ou antes, se o condutor deixar de pedalar.». O mesmo artigo estipula que, para efeitos do Código da Estrada, são equiparados a velocípedes «Os velocípedes com motor;» e «As trotinetas com motor elétrico, bem como os dispositivos de circulação com motor elétrico, autoequilibrados e automotores ou outros meios de circulação análogos com motor, quando equipados com motor com potência máxima contínua de 0,25 kW e atingindo a velocidade máxima em patamar de 25 km/h.».14
Existem diversos tipos de bicicletas, ou velocípedes, com dimensões superiores às bicicletas convencionais. Desde as mais clássicas bicicletas de carga do tipo bakfiets (com caixa à frente ou atrás), com duas ou três rodas, e as recentemente vulgarizadas longtails, até outros tipos de triciclos e bicicletas de carga com quatro rodas e bicicletas para pessoas com necessidades especiais.
A maioria das bicicletas convencionais tem uma largura que não supera os 75 cm no seu ponto mais largo (o guiador). Nesse aspecto, as bicicletas de carga mais comuns não diferem muito, com larguras tipicamente entre os 75 cm e os 110 cm. No entanto, no que se refere ao estacionamento de bicicletas, existe uma diferença relevante: as bicicletas de carga têm normalmente um contentor/caixa ou estrutura volumosa, o que impede que possam ser colocadas e estacionadas sobrepostas e exige um espaço lateral livre para sair e se aceder à bicicleta.
Outra diferença importante reside no comprimento. Enquanto uma bicicleta média convencional de adulto tem entre 170 cm e 180 cm, a maior parte das bicicletas de carga mais comuns têm entre 250 cm e 280 cm. Este comprimento adicional contribui para que estas bicicletas tenham um maior raio de viragem, o que também deve ser tido em consideração ao disponibilizar espaço para bicicletas de maior dimensão.
3.4 Derrogações de ajuste ao número de estacionamentos
O n.os 3 e 4 do artigo 14.º indicam que, «para categorias específicas de edifícios não residenciais aos quais, geralmente, não se acede de bicicleta» e, no caso de edifícios residenciais, «sob reserva de uma avaliação levada a cabo pelas autoridades locais e tendo em conta as características locais, incluindo as condições demográficas, geográficas e climáticas», os Estados-Membros podem «ajustar os requisitos relativos ao número de lugares de estacionamento para bicicletas».
“Ajustar” pode ser interpretado tanto como diminuir como aumentar os requisitos de número de lugares de estacionamento para bicicletas. Tendo em conta as disposições da Declaração Europeia sobre a Utilização da Bicicleta, um documento político acordado por todos os Estados Membros, o considerando 53 da EPBD e o n.º 9 do artigo 14.º, assim como as metas de quota modal da bicicleta para todo o território nacional inscritas na ENMAC 2020-2030, consideramos que “ajustar” deve ser unicamente aplicado para aumentar a infraestrutura de apoio à utilização da bicicleta por forma a incentivar e incrementar o seu uso.
A disponibilidade de estacionamento para bicicletas não deve servir apenas os actuais utilizadores, mas, e especialmente nos locais onde a utilização da bicicleta seja ainda menor, para estimular o seu uso e contribuir para aumentar o número de futuros utilizadores.
3.5 “não for possível garantir” e “número adequado”
O n.º 4 do artigo 14.º indica, ainda, que «Se, no contexto de grandes renovações, não for possível garantir dois lugares de estacionamento para bicicletas por cada fração autónoma residencial, os Estados-Membros asseguram a existência de um número adequado de lugares de estacionamento para bicicletas.»
Consideramos que “não for possível garantir” deve ser interpretado como a inexistência de espaço físico disponível para o estacionamento de bicicletas. Por exemplo, se houver espaço disponível para o estacionamento de carro ou de bicicleta, então é possível que esse espaço, ou parte dele, seja destinado a estacionamento de bicicletas, conforme requerido pela EBPD (dois lugares por cada fração autónoma residencial).
“Não for possível garantir” deve ser apenas usado para as situações de ausência literal de espaço para estacionamento. Nesses casos, devem ser procuradas soluções alternativas, como a instalação de estruturas de estacionamento para bicicletas na rua, retirando lugares de estacionamento automóvel. Nessas situações, estas estruturas devem ser seguras contra roubos, ou, pelo menos, permitir prender a bicicleta de forma segura, protegidas das intempéries e de tão fácil acesso quanto possível.
À luz da noção de adequação no direito da UE, perante uma escolha entre várias medidas adequadas, deve ser escolhida a medida menos onerosa e as desvantagens causadas não devem ser desproporcionais aos objectivos prosseguidos. Dada a redacção do artigo 14.º e do considerando 53, o objectivo global visa claramente promover a mudança comportamental. Por conseguinte, ao avaliar a adequação, o foco principal deve ser colocado no objectivo legislativo da EPBD, que consiste em promover a mobilidade activa através de medidas de estacionamento, concedendo apenas as reduções de lugares de estacionamento para bicicletas que sejam verdadeiramente necessárias. Consideramos, por isso, que uma redução para apenas um lugar de estacionamento para bicicletas por habitação deve ser a única redução disponível na interpretação de “número adequado”, e nunca ser considerada a opção de os eliminar totalmente.
3.6 Coerência com outros sectores
O n.º 9 do artigo 14.º indica, como já aqui referido anteriormente, que «Os Estados-Membros asseguram a coerência das políticas em matéria imobiliária, de mobilidade ativa e verde, de clima, energia e biodiversidade e de planeamento urbano.»
A implementação de Planos de Mobilidade Urbana Sustentável (PMUS) é uma obrigação de todas as autarquias portuguesas15, conforme determina a Lei de Bases do Clima no n.º 4 do seu artigo 47.º. Aliás, todos os nós urbanos da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T)16 têm de implementar PMUS até 2027.
A Comissão Europeia, através do Novo Quadro da UE para a Mobilidade Urbana17 e da Recomendação (UE) 2023/55018 insta claramente os Estados Membros a implementar Planos de Mobilidade Urbana Sustentável. Em Portugal, a Assembleia da República deliberou que o Governo deve criar um programa nacional de apoio ao desenvolvimento e implementação de PMUS por parte dos municípios, alinhado com a recomendação da Comissão Europeia19.
A Comissão preconiza que o desenvolvimento de PMUS requer uma abordagem integrada, assente numa estratégia intersectorial para o desenvolvimento urbano sustentável. Isto exige, claramente, uma abordagem intersectorial que inclua o planeamento urbano e a promoção do edificado.
Uma das prioridades dos PMUS é a redução da utilização do automóvel particular, e a transferência para modos mais sustentáveis, como o andar a pé, a bicicleta e os transportes públicos. Isto constitui um claro incentivo para os Estados Membros e os municípios promoverem o uso dos modos activos e, certamente, o estacionamento para bicicletas no âmbito do texto qualificativo dos n.os 3 e 4 do artigo 14.º da EPBD. Mas, consideramos que constitui, também, um motivo para a transposição da EPBD introduzir limites máximos de estacionamento automóvel no quadro jurídico português, desejavelmente eliminando os requisitos mínimos. Esta seria uma ferramenta óbvia e eficiente na implementação e gestão dos PMUS.
Em termos de planeamento urbano, os novos empreendimentos habitacionais devem sempre dar prioridade aos acessos por mobilidade activa e transportes públicos, em detrimento da mobilidade automóvel individual.
3.7 Assistência técnica
Embora a EPBD se concentre no estabelecimento de requisitos quantitativos para o estacionamento de bicicletas, também obriga os Estados-Membros a prestarem “assistência técnica” aos proprietários e inquilinos de edifícios que pretendam instalar pontos de carregamento e lugares de estacionamento para bicicletas. O texto (artigo 14.º, n.º 8) obriga, efectivamente, os Estados-Membros a complementarem as normas quantitativas predefinidas exigidas pela UE com normas qualitativas nacionais para o estacionamento de bicicletas.
Artigo 14. º, n.º 8. Os Estados-Membros asseguram a disponibilidade de assistência técnica aos proprietários e aos inquilinos de edifícios que pretendam instalar pontos de carregamento e lugares de estacionamento para bicicletas.
Um guia de boas práticas e recomendações para estacionamento e pontos de carregamento de bicicletas em edifícios deverá ser desenvolvido em concertação com a ENMAC 2020-2030, e eventualmente coordenado pelo Grupo de Projecto para a Mobilidade Activa. A MUBi está disponível para contribuir e participar nesse processo.
Existe também a obrigação de os Estados Membros criarem e assegurarem o funcionamento de estruturas de assistência técnica, incluindo balcões únicos inclusivos para o desempenho energético de edifícios, destinadas a todos os envolvidos na renovação de edifícios. Estas estruturas de assistência deveriam também incluir orientações relativas ao estacionamento de bicicletas.
4. Mais ambição
Acreditamos que o ordenamento jurídico português sobre desempenho energético de edifícios, no que respeita à coordenação com as políticas para a mobilidade activa e sustentável e de planeamento urbano, poderá ir além das disposições vinculativas impostas na EPBD.
Consideramos que a disponibilidade de estacionamentos para bicicletas deverá estar desvinculada da existência de lugares de estacionamento para automóveis. Isto é precisamente o que as instituições europeias afirmam no considerando 53: «A obrigatoriedade da disponibilização de lugares de estacionamento para bicicletas não deverá depender nem estar necessariamente ligada à disponibilidade e à oferta de lugares de estacionamento para automóveis, que podem, em determinadas circunstâncias, estar indisponíveis.». Excepto em situações extraordinárias, todos os edifícios têm de ser acessíveis a pé e em bicicleta.
Consideramos, também, que deverão existir disposições específicas e mais ambiciosas para os edifícios públicos. Os edifícios públicos têm um valor social importante e são, normalmente, espaços que recebem muitas pessoas. Simultaneamente, cabe à administração pública liderar pelo exemplo na mudança do paradigma da mobilidade, o que significa a diminuição da oferta de estacionamento automóvel e a melhoria de condições para acesso a pé, em bicicleta e transportes públicos. Neste âmbito, seria também importante as entidades da administração pública, central e local, com mais de um determinado número de trabalhadores no mesmo local terem e implementarem planos e acções de gestão da mobilidade20.
No âmbito dos edifícios públicos, deverão ainda ser consideradas as interfaces de transporte. Estes edifícios deverão promover a intermodalidade dos transportes públicos com os modos activos, pelo que a disponibilização de estacionamento seguro e conveniente para bicicletas, de curta e de longa duração, em quantidade adequada, é um factor essencial.
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MUBi – Associação pela Mobilidade Urbana em Bicicleta
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20 de Dezembro de 2024
